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部门法越位定产权 《企业国有资产法》空转
http://www.cb.com.cn/economy/2010_0703/137184.html
来源：中国经营报-中国经营网
作者：许浩
《企业国有资产监督管理条例》与《企业国有资产法》并行，国资委仍沿用部门法界定企业产权在国企改制、重组，乃至大量参股、控股企业的情况下，错综复杂的资产如何界定，如何监管成为当务之急。
为了加强对国有资产的监督管理，早在2008年10月全国人大常委会就出台了《企业国有资产法》。但在目前司法实践中，2003年施行的《企业国有资产监督管理条例》并未失效且仍在实施。这使得国有资产产权界定出现了双法并行的局面，导致了国有资产产权界定标准的混乱无序。
陕西榆林沙驼公司国资纠纷案典型地反映出这一问题。在法律冲突的背后，是国资委角色定位的冲突：是做一个“干净的出资人”，还是集出资人职能和行政监管职能于一身的全能主体?
产权纠纷祸起申报主体
史玉华没有想到，自己的“孩子”会被人抢走，在他眼中，一手创办的企业就如自己的“孩子”。
时间回溯到25年前，1985年3月，榆林市氮肥厂为了开展多种经营发展第三产业，创办了榆林氮肥厂综合服务开发公司(以下简称“氮肥服务公司”)。同年，史玉华来到氮肥服务公司担任领导工作。氮肥服务公司成立时的公司章程显示，该公司为集体企业，实行自主经营，独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格。此后，氮肥服务公司的企业名称变更为“榆林市氮肥厂综合分厂”(以下称“榆林综合厂”)。
1997年，以榆林综合厂的名义申报立项，创办了榆林市工商贸种植养殖综合开发有限责任公司(以下简称“榆林种植公司”)，后榆林种植公司更名为榆林市沙驼开发有限责任公司(以下简称“沙驼公司”)。该公司的工商登记资料显示，该公司为民营股份制企业，由史玉华等34名股东发起设立，法人代表是史玉华。
但是，恰恰是以榆林综合厂的名义申报立项这一细节，为日后产权纠纷埋下了祸根。
经过几年的发展，沙驼公司成为当地知名的农业高科技企业。正当这家企业蒸蒸日上的时候，却突发变故。2003年8月，榆林市氮肥厂经研究认为，沙驼公司是以榆林综合厂名义申报立项，其注册资金是以榆林综合厂土地出让金投入，建设资金是由榆林综合厂土地作为抵押物从银行贷款投入的，所以沙驼公司应该为国有资产。同年8月，榆林市氮肥厂将沙驼公司改组为榆林市氮肥厂金鸡滩农场。改组过程中，榆林市氮肥厂与榆林综合厂对沙驼公司的财产进行了转移交接，并变卖了部分该公司财产。
史玉华则认为，榆林种植公司虽然是以榆林综合厂的名义申报立项，但所有的注册资本均系股东自己负责筹集的，没有占用集体企业——榆林综合厂的任何资金。2008年9月初，沙驼公司以榆林综合厂、榆林市氮肥厂作为共同被告，向榆林市榆阳区法院(以下称“榆阳区法院”)提起诉讼，请求法院判令二被告停止侵害公司财产，赔偿原告经济损失490万元。
2009年6月23日，榆阳区法院对此案做出一审判决。法院认为，沙驼公司虽被工商部门登记为民营股份制企业，但是其以榆林综合厂的名义申报立项、注册的公司。因此沙驼公司的财产权存在争议，尚需有关部门进行产权界定。以此为由将原告的诉讼请求予以驳回。
沙驼公司不服一审法院的判决，向榆林市中级法院(以下称“榆林中院”)提出了上诉。
国资委出具产权界定文件引争议
2009年12月初，榆林中院开庭审理此案，榆林市氮肥厂出示了两份新证据。一份是榆林市国有资产监督管理委员会(以下简称“榆林国资委”)“关于转送榆林市沙驼公司产权界定报告函和产权界定报告”。另一份是榆林市工商行政管理局榆阳分局(以下称“榆阳工商局”)于2009年11月19日出具的，撤销原告沙驼公司工商登记的行政处罚决定书。
榆林国资委出具的两份文件成为了该案的关键性证据。
榆林国资委出具的函件显示：榆林国资委、榆林工商局、榆林市氮肥厂托管组等有关单位负责人组成产权界定小组，并委托陕西新时代会计师事务所(以下称“新时代会计所”)出具了《产权界定报告》。这份界定结论中认定：榆林沙驼公司的全部资产所有权归属榆林综合厂，属于国有资产。
此前榆林国资委已分别向当地工商、土地、法院等相关部门发出了(榆政国资函{2009}19号)《关于榆林市沙驼公司产权界定结论的函》(以下称19号《产权界定函》)，其中援引《产权界定报告》，认定沙驼公司全部资产归属榆林市氮肥厂，属于国有资产。
收到19号《产权界定函》后，榆阳工商局据此认为，沙驼公司涉嫌提供股东出资的虚假材料、骗取营业执照，并以此为由对其作出“撤销公司登记”的行政处罚决定。
最终，法院认定了榆林市氮肥厂提交的两份新证据的效力，沙驼公司的所有投资都被界定为国有资产。据此法院判决，驳回沙驼公司的上诉理由，维持一审法院原判。
沙陀公司对“19号《产权界定函》”的证据效力提出了质疑。
“国资委无权进行产权界定，会计师事务所也没有界定产权的资格，产权界定应由司法机关进行委托。”沙陀公司的代理人谷辽海律师认为，目前对国有资产的产权界定方面的主要法律依据是1993年12月颁布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(以下称《暂行办法》)和2003年5月27日施行《企业国有资产监督管理条例》。根据该暂行条例第三十条第二款的规定，国有资产监督管理机构只能协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。
谷辽海认为，国资委发函界定企业间产权归属，被司法机关判处违法，已有先例。国内首宗企业国有资产界定纷定案，即此类案件的典范。
哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心(下简称“丰田中心”)与其他企业发生产权纠纷，诉至法院。法院审理过程中，国资委发出《产权界定意见函》将丰田中心界定为国有资产，法院据此判决丰田中心败诉。随后，丰田中心将国资委告上法庭，要求撤销其发出的《产权界定意见函》。
2009年6月，北京市高级人民法院对此案作出终审判决，判决撤销国资委败诉，撤销其对原告侵权部分的行政行为。
双法并行
沙驼公司的产权纠纷案的关键在于，首先要确定国有资产产权界定的权力属于谁。
中国政法大学教授李曙光认为，对于“全民企业”之间的国有资产的界定，作为国有资产管理部门的国资委是有权进行界定的。而全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，国资委则没有权力进行产权界定。
《暂行办法》第三十一条规定：全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见，经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依司法程序处理。
李曙光认为，这意味着全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，界定产权的权力在法院手中。但是目前在司法实践中，法院一般都将国资委的“产权界定报告”作为判决依据。实际上的国资产权界定权仍在国资委手中。
其实早在2008年10月，全国人大常委会通过了《企业国有资产法》(以下称《企业国资法》)，该法于2009年5月1日起施行。《企业国资法》最重要的制度创新在于它建构了一个由委托人、出资人、经营人、监管人、司法人构成的“五人制度”。其各有定位、相对独立、职责明确并互相协调，构成我国国有资产法律保护的基础性法律关系。
李曙光教授参与了《企业国资法》的起草工作，他认为，在“五人制度”的模式下， 国资委只扮演“干净”的出资人角色，不再是国有资产纠纷终极裁判者的角色。司法人也就是法院，明确成为了国有资产纠纷最后的救济提供者。
在此之前，国资委的角色混乱，国资委既是国有公司的出资人，又以第三者的身份行使行政管理权力。国资委既是运动员又是裁判员，双重角色的现象在实践中非常普遍。
“国有资产按照市场化原则投资与经营，行政干预退出后，应该是司法机构——特别是法院，法院要提供最后的司法救济。”李曙光说。
因此，《企业国资法》的实施意味着国有资产产权界定的权力由国资委转移到了法院手中。李曙光告诉《中国经营报》记者，截止到目前，他仍没有看到法院援引该法进行审判的案例。
李曙光认为，造成这种现状的重要原因之一是，两套国资界定体系同时并行，并未达到立法的预期目的。《条例》和《暂行办法》属于行政法规，《企业国资法》是经过全国人大常委会通过的法律。在法律效力上，《企业国资法》的效力高于《条例》和《暂行办法》。由于《企业国资法》出台后，《条例》和《暂行办法》不但没有做出相应的修订，却还在实施。这就造成双法并行的局面。
记者就《条例》和《暂行办法》与《企业国资法》是否存在法律效力冲突的问题，致电国有资产监督委员会，截至发稿前，国资委未予回复。
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