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“民告官”之路难,难于上青天 
“民告官”之路难,难于上青天
作者:金宁
在陕西榆林市火车站,有两位年逾古稀的老人踏上了开往西安的火车,他们是沙驼公司的董事长史玉华以及副董事长王森林。位于西安的陕西新时代会计师事务所出具的一份《产权界定报告》,使他们经营多年的民营企业沙驼公司的资产一夜之间“被国有”。两位老人要亲自去寻个缘由,问个究竟。
就在两位老人出发的前一天,在沙驼公司诉榆林氮肥厂、综合分厂侵权纠纷一案的民事二审庭审过程中,被告向法庭提交了一份新证据,即陕西新时代会计师事务所出具的《产权界定报告》, 该产权报告上说:“……沙驼公司的全部资产所有权归属榆林综合分厂,属于国有资产。”就是这寥寥数语不仅使得沙驼公司在诉氮肥厂、综合分厂侵权一案中败诉,其遭受的巨大损失得不到赔偿,更使民营企业沙驼公司多年来创造下的千万资产归属国有。沙驼公司的两位董事长不敢相信,更不能相信。
《产权界定报告》(首页)上写着:“产权界定所依据的资料是由榆林市沙驼开发有限责任公司提供,沙驼公司的责任是提供真实、合法、完整的会计资料和相关资料,……在界定过程中,我们结合沙驼公司的实际情况,实施了包括了解沙驼公司情况、进行取证、查证会计记录、盘点实物等程序。”但是沙驼公司董事会表示,他们以及沙驼公司其他职工从未见过榆林市国资委违法授权的两位注册会计师石文通、郝佩英,更谈不上主动向该他们提供“真实、合法、完整的会计资料和相关资料”。甚至这份报告本身,他们也是第一次见到。《产权界定报告》上的内容纯属捏造,界定结论更是荒谬可笑。
沙驼公司从成立至今一直是民营企业性质,多年来自主经营、独立核算、自负盈亏、独立纳税、独立承担法律责任。新时代会计师事务所如何在没听取、征求沙驼公司任何意见的情况下就做出沙驼公司资产归属国有的结论?又为什么在作出界定结论后不通知沙驼公司而直接将界定结论交给氮肥厂?另外,“产权界定”并不属于新时代会计师事务所的营业范围,新时代会计师事务所接受榆林市国资委的委托,超出经营范围,非法进行产权界定,严重侵害了沙驼公司的利益。这一切,难道只是巧合吗?
带着这些疑问,沙驼公司的两位董事长在代理律师的陪同下在西安找到了这家新时代会计师事务所。然而,作出这份产权界定报告的两位注册会计师并不理会沙驼公司的询问,只以“产权界定是接受榆林市国资委的委托作出的,会计师事务所不负责”推脱、搪塞。甚至也不给出一个合理的解释。这样的态度着实令人愤怒。
无奈,2009年12月16日,沙驼公司将始作俑者——新时代会计师事务所告上法庭,要求受案法院——西安市雁塔区人民法院责令被告停止侵害,排除妨害并赔偿原告经济损失。可是,雁塔区法院立案庭的法官却告诉两位老人说,会计师事务所不能作为民事诉讼主体,原因是没有法律依据。
但事实上,沙驼公司对新时代会计师事务所的起诉完全符合我国民事诉讼法规定的关于立案、管辖等的起诉条件。两位老人奔波往返法院十余天,法院仍然不予立案,也不出具任何书面通知和裁定,违反了我国《民事诉讼法》的有关规定。更使沙驼公司从此踏上了漫长的维权之路。
考虑到新时代会计师事务所的此次产权界定行为是受榆林市国资委的委托,2010年1月11日,沙驼公司向榆林市榆阳区人民法院提起行政诉讼,诉请依法撤销被告榆林市国资委委托陕西新时代会计师事务所出具的(2009)040号《产权界定报告》。
然而,在两个月后的2010年3月12日,法院引用了一个根本不存在的《中华人民共和国行政诉讼法若干规定》第六十三条第一项,对沙驼公司的起诉裁定不予受理。行政诉讼法明确规定:法院应该在收到案件后7日以内做出立案或不予受理裁定。那么,榆阳区人民法院缘何在两个月后才做出回应?一个专业的司法单位出于什么样的原因要无中生有一部法律?这一切,怎能不让人怀疑?
虽然法院始终没有给出明确的、让人信服的说法,沙驼公司的两位老人仍在积极寻找解决问题的途径。
2010年1月5日,北京辽海律师事务所的特别代理律师在沙驼公司两位董事长的求助下来再次到西安,向省财政厅的会计处投诉了新时代会计师事务所的行为,并要求省财政厅会计处对其作出相应的处罚,但是接待人员解释说,这种情况并不在他们的管理范围内。在接待人员的建议下,一行人又辗转来到了省监督检查局,接待人员同样说对此事件他们没职权、没义务,建议通过司法程序解决。沙驼公司代理律师只好在第二天上午又到陕西省国资委询问。在说明来意,要求对榆林市国资委进行行政复议后,接待人员以陕西省国资委与榆林市国资委不存在隶属关系,只有指导关系为由拒绝了沙驼公司及律师的要求,尽管《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条明确规定,上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。按这位接待人员的说法,这监督的职权和意义又何在呢,难道法律规定只是纸上谈兵吗?
此后,沙驼公司分别向陕西省国资委和陕西省财政厅递交了行政复议申请书和《要求对会计机构违法行为予以立案查处的申请书》。2010年1月22日,沙驼公司代理律师收到了陕西省国资委的《行政复议不予受理决定书》,“不予受理”这四个字在冷冰冰的行政文书上显得异常醒目。陕西省国资委不予受理完全没有任何事实作为基础,也没有援引任何实体法的规范性文件方面的依据,在程序方面也有悖于我国相关法律和行政法规的规定。在其出具的《行政复议不予受理决定书》中完全没有阐述其作出不予受理决定的理由和依据,严重侵犯了沙驼公司的知情权。而财政厅则在收到沙驼公司申请书后两个月都拒不履行法定的监管职责,致使沙驼公司被侵犯的企业权益仍处于被侵害的状态。
一份违法的、弄虚作假、肆意捏造事实的《产权界定报告》,严重侵害了沙驼公司的财产利益,给沙驼公司造成了不可挽回的损失。只要有关部门及时制止,它就可以止于一场普通的民事纠纷。然而,法院、财政厅、榆林市国资委,陕西省国资委均对其视而不见,人为的使事情变得复杂、纠结起来,也使沙驼公司陷入了多起行政官司的漩涡中。
政府部门一次次的回避,拒绝,拖延时间,更激发了沙驼公司两位老人讨回公道的决心。于是,沙驼公司先后将陕西省国资委和陕西省财政厅告上了法庭。平民百姓起诉手握重权的省级政府部门,这条维权之路注定障碍重重。果然,西安市新城区人民法院以榆林市国资委委托新时代会计师事务所进行产权界定并非具体行政行为为由,判决驳回沙驼公司的诉讼请求。但事实上,榆林市国资委已将新时代会计师事务所作出的《产权界定报告》以其出具的榆政国资函【2009】18号文件向榆林市石化局、氮肥厂、榆阳区检察院转达,使该《产权界定报告》的结果产生了行政确认的效果,完全符合我国《行政诉讼法》关于起诉行政部门要针对行政部门作出的具体行政行为的规定。并且,我国相关法律法规有明确的规定:行政机关在没有法律法规所规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为行政委托。当事人不服提起行政复议,应以该行政机关为被申请人。庭审过程中,沙驼公司的代理律师引用了多部相关法律法规,并提出被告陕西省国资委逾期举证,在作出具体行政行为后自行收集的证据等多个事实和证据,相反,陕西省国资委的辩解则苍白无力,无事实和法律依据。西安市新城区人民法院做出驳回沙驼公司诉讼请求的判决毫无道理,令人不解。
而受理沙驼公司诉陕西省财政厅一案的西安市莲湖区人民法院依据榆林市工商局榆阳分局作出的榆阳工商处字(2009)第511号行政处罚决定,认定沙驼公司不具备主体资格遂裁定驳回起诉。
提到榆林市工商局榆阳分局出具的榆阳工商处字(2009)第511号行政处罚决定,我们还要再次回到文章开头——沙驼公司诉氮肥厂侵权一案民事二审的庭审过程中。第511号文件正是氮肥厂在二审庭审中,出示的新证据之一。该处罚决定的主要内容是:“……根据榆林市国有资产监督管理委员会榆政国资函{2009}第19号、榆林市国有资产监督管理委员会关于榆林市沙驼开发有限责任公司产权界定结论的函。经市、区工商行政管理局会议研究决定对其作如下处罚:撤销公司登记。经市、区工商行政管理局会议研究决定对其作如下处罚:撤销公司登记。”
前述的很多诉讼中,法院就是依据该511号文件认定沙驼公司不具备主体资格,从而阻塞了沙驼公司的维权之路。
对于这份文件,事实上,沙驼公司董事长史玉华早在2010年1月12日就向榆林市榆阳区法院提起诉讼,要求撤销榆林市工商局榆阳分局作出的该行政处罚决定。因为作为沙驼公司领导的史玉华、王森林不明白,沙驼公司证件齐全,合法经营,搞四位一体的复合型产业,带动了全市经济的发展,也是全国民营企业的楷模。这样一个创造诸多经济价值和社会价值的龙头民营企业,怎么说撤销就撤销了?在该决定作出前没有人询问、征求过他们的意见,决定作出后,也没有人将决定结果告知他们。如果不是氮肥厂在其与沙驼公司民事纠纷的二审中提交该511号文件作为证据,沙驼公司也许至今对该文件都一无所知。
起初,榆林市榆阳区法院以该案涉及改制问题,案情复杂为由裁定中止审理,使问题一直得不到解决,也耽误了前述诸多诉讼的进行。
一审庭审阶段,工商局当庭提供了诸多证据,但都缺乏证明力,不能证明其作出行政处罚行为的合法性。
针对榆林工商局榆阳分局提交的证据,沙驼公司的代理律师提出:
第一,沙驼公司在1998年注册登记,而榆阳工商分局却引用2006年1月1日生效实施的新《公司法》追究沙驼公司责任,违反了法不溯及既往的基本原则。
    第二,依照我国《行政处罚法》第二十九条的规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算。显然,即使沙驼公司在1998年9月24日发生所谓的“违法行为”,则依照法律规定的两年追诉期限,被告工商局已经没有法定权力对沙驼公司实施行政处罚。
第三,被告榆阳工商分局没有提供其行政执法行为程序合法的有效证据。被告所提供的《行政处罚听证告知书》、《送达回证》上所盖的“榆林市沙驼开发有限责任公司”的印章系被告非法刻制、伪造榆林市沙驼开发有限责任公司的印章。通过与真实的沙驼公司公章对比,用肉眼即可观察出两者的巨大区别。
第四,依照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规范性意见,被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。
至于工商局行政处罚决定上所谓的:“……根据榆林市国有资产监督管理委员会榆政国资函【2009】第19号、榆林市国有资产监督管理委员会关于榆林市沙驼开发有限责任公司产权界定结论的函……”这段事实同样也没有任何证据可以进行相互佐证,虽然在沙驼公司的合法要求下,工商局的诉讼代理人勉强出示了这其中的“第19号”文件,但其同时也表示,该证据并不作为被诉具体行政行为合法性的证据而正式向法院提供。
总之,这一切均指向了工商局的具体行政行为没有主要事实依据这一事实。庭审结束后,直到2010年11月16日,榆阳区人民法院才作出了撤销榆林市工商局榆阳分局于2009年11月19 日作出的榆阳工商处字(2009)第511号行政处罚决定书。
但仅仅不到两个月,榆林市工商局榆阳分局就做出了一份与第511号行政处罚决定内容一模一样的榆阳工商处字(2011)第1号行政处罚决定。在程序上,同样也没有保证沙驼公司的陈述权、申辩权、听证权等权利。在送达回证上签名的仍然不是沙驼公司的法定代表人史玉华,签章处所盖的也依旧不是沙驼公司的真实公章。
工商局在将第511号处罚决定向沙驼公司送达时,是由李长富非法代替沙驼公司在第511号处罚决定的送达回证上签名并用私刻的伪章盖章。沙驼公司对此已经明确提出异议。而在工商局对沙驼公司送达(2011)1号文件时,仍然未向沙驼公司送达,而是再次送达至金鸡滩氮肥厂农场。工商局两次疏于调查,认可假章,致沙驼公司的利益于不顾,理应对沙驼公司所遭受的重大损失负责。
在沙驼公司诉榆阳市工商局榆阳分局一案的庭审中,榆阳分局曾出示了一份榆林市国资委向其发出的榆政国资函(2009)第19号文件,作为其做出第511号行政处罚决定合理合法的证据支持。这个19号文件,向榆林市工商局榆阳分局转达了新时代会计师事务所做出的《产权界定报告》,并要求榆阳分局做出撤销沙驼公司公司登记的行政处罚决定。
榆林市国资委在没有任何法律法规明确规定的情况下,授权其他组织对他人合法拥有的财产权进行界定、确认,被告榆林市国有资产监督管理委员会的具体行政行为不仅没有任何事实和法律方面的依据,属于违法行政行为,且在程序上均有悖于国家法律的强制性规范,严重侵犯了他人合法财产权益。以此,沙驼公司在2010年4月5日第二次将榆林市国资委告上法庭,请求撤销榆政国资函(2009)第19号《榆林市国有资产监督管理委员会关于榆林市沙驼开发有限责任公司产权界定结论的函》。
然而,榆林市榆阳区人民法院接到行政诉讼起诉状后迟迟不予回应,尽管代理该案的北京辽海律师务所多次电话提醒、催促,但是在起诉后十个多月的时间里,榆阳区法院始终未就受理与否出具任何书面通知或裁定,给沙驼公司造成了巨大的损失。2011年1月31日,北京辽海律师事务所向榆林市中级人民法院院长雷建新发出律师函,反应了相关情况。
后在一审开庭后,法院行政裁定无论是在事实确认、法律适用,还是程序运行方面,均严重违反国家法律规定,沙驼公司只能提出上诉。然而上诉后长达四个月的时间里,榆林市中级人民法院既不开庭审理,也不作出书面审理的裁定,更没有延期审理的任何依据,沙驼公司代理律师在多次催促,法院仍不予理睬的情况下,于2011年5月20日再次向榆林市中级人民法院院长雷建新发出律师函,请求关注、处理。在整个案件的受理、审理过程中,受诉法院将“拖字诀”运用得“淋漓尽致”。
还记得在诉榆林市工商局榆阳分局做出的第511号行政处罚决定一案中,沙驼公司发现的其公司公章被伪造一事吗?事实上在此之前,榆林氮肥厂综合分厂负责人刘琦就曾用其私刻、伪造的沙驼公司公章冒领了本该属于沙驼公司的高速公路占地补偿款。在工商出具的第511号决定和第1号决定的回执上签名盖章的李长富、高小平正是在行政上受刘琦领导的氮肥厂农场负责人。沙驼公司就刘琦伪造沙驼公司公章、涉嫌犯罪的行为向榆林市公安局榆阳分局举报,但榆阳分局对此置之不理。向榆阳区人民法院申请司法鉴定,法院也没做出任何回应。
在这场民营企业资产被国资委划归国有的风波中,沙驼公司不断的上访、诉讼,前后涉及一个民事诉讼和六个行政诉讼,然而无论是在行政救济还是在这诸多官司之中,沙驼公司都没能得到一个明确的说法,也没有一纸公正的判决。榆林市国资委、榆林市工商局榆阳分局、新时代会计师事务所、榆林氮肥厂……他们之间无非是相互推诿,沆瀣一气。而各个受诉法院更是置民营企业沙驼公司的利益于不顾,置我国法律法规于不顾,始终不作出公正的判决,令人扼腕。
自2007年末沙驼公司开始维权诉讼以来,沙驼公司几乎尝试了所有办法,走了所有能走的路,沙驼公司的董事长史玉华、副董事长王森林不断地寻求行政救济,起诉,上诉,申诉,从不气馁,也不放弃。“我们就是要把这场官司打到底,我不相信中国没有青天”,史玉华老人满脸愤然,却也充满希望。
榆林市国资委非法委托不具有产权界定资格的陕西新时代会计师事务所对沙驼公司的产权进行界定,给沙驼公司造成了一个无法愈合的伤,更使沙驼公司的董事长史玉华及副董事长王森林两位老人五年来被各种诉讼所累。时任榆林市国资委主任的高登峰现今已被以受贿罪判处有期徒刑15年,然而民营企业沙驼公司资产被非法侵占,划归国有一事却一直没有它应有的下文。
一个曾经享誉陕北、创造近亿资产的农业高科技企业,如今一无所有;一个曾经有八百多职工、蒸蒸日上的企业,如今人去楼空;那个曾经茂密的生长着葡萄藤、爬坡柏等植物,一派欣欣向荣之景的改良沙丘,如今破败荒凉、风沙四起。行政救济的路不通,司法救济亦走到尽头。谁能还沙驼公司一个公道?谁能给民营企业一条出路?
沙驼公司的遭遇是一个个案,但也绝不仅仅是个案。哈尔滨丰田纯牌零件特约经销中心诉国务院国资委案,兰州万厦地产诉兰州市国资委案……很多民营企业与国资委的纠纷都源于国资委的产权界定行为。国资委的职能之一是“履行出资人职能”,在国有企业出资人的身份下又对民营企业的资产进行界定,这样既做运动员又做裁判员的行为是显失公平的。
在国有企业,外资企业与政府的夹缝中,民营企业的发展举步维艰。一方面是国家政策的鼓励支持,一方面是地方政府的行政干预,民营企业无所适从。政府过多干预经济轻则使市场失衡,破坏自然经济秩序,重则会导致经济倒退。从沙驼公司身上发生的悲剧中,我们看到,一个民营企业的损失绝不仅仅止于该企业本身,更是地方经济、甚至国家经济的损失。
民营企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分,在国民经济中发挥着不可替代的作用。政府应该给民营企业提供更多的机会,更有利的条件和更多的发展空间。近年来,我国经济飞速发展,民营企业功不可没。未来,我们更希望民营企业能够健康、稳步、快速的发展,助推我国经济的腾飞。

 
 
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