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现代沃尔诉财政部终审胜诉判决 
中华人民共和国财政部与北京现代沃尔经贸有限责任公司其他二审行政判决书

北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)高行终字第4487号
上诉人(一审被告)中华人民共和国财政部,住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人楼继伟,部长。
委托代理人孙慧娟,北京市海问律师事务所律师。
委托代理人李亘,男。
被上诉人(一审原告)北京现代沃尔经贸有限责任公司,住所地北京市东城区广渠门内大街80号511室。
法定代表人王建军,总经理。
委托代理人谷辽海,北京市辽海律师事务所律师。
委托代理人王丽珍,北京市辽海律师事务所律师。
一审第三人中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会,住所地北京市西城区西直门外南路1号。
一审第三人国信招标集团股份有限公司,住所地北京市海淀区首体南路22号楼10层。
一审第三人广东开元医疗科技有限公司,住所地广东省广州市海珠区小洲登瀛外街七巷6号二楼。
上诉人中华人民共和国财政部(以下简称财政部)因投诉处理决定一案,不服北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第232号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2014年5月9日,财政部作出财库(2014)52号《财政部投诉处理决定书》(以下简称被诉处理决定),认定:2004年10月28日,国信招标集团股份有限公司(以下简称国信招标)受原中华人民共和国卫生部(以下简称原卫生部)委托,在中国采购与招标网发布招标公告,采购内容为286台干式血气分析仪,招标文件中规定采用综合打分法,规定了商务、技术和价格三部分的分值,但未规定具体评分因素及其分值比重。2004年11月19日,投标截止、开标、评标,共有三家供应商参与投标,评标委员会专家由多家采购代理机构提供的专家库汇总后随机抽取,评审后北京现代沃尔经贸有限责任公司(以下简称现代沃尔)综合排名第三。2004年12月21日,国信招标受原卫生部委托发布中标公告,其中未包括评标委员会成员名单。2004年12月22日,现代沃尔向国信招标提出质疑。2004年12月29日,国信招标答复质疑,称“由于本项目属于国家医疗救治体系建设项目的一部分,应遵照《招标投标法》的相关规定。”财政部另查明,中标通知书发出后,国家医疗救治体系项目(编号为GXTC-0404038)D包-血气分析仪(以下简称被投诉项目)政府采购合同已经履行。财政部认为,根据法院判决,被投诉项目属于货物采购,其采购方式和采购程序,均应依照2004年项目启动前已实施的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定执行,而被投诉项目未依照上述规定执行,违反了《政府采购法》第二条第一款和第六十四条第一款的规定。鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误,财政部不再对投诉事项逐一进行审查。综上,根据《政府采购法》第二条、第六十四条,《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第(三)项规定,决定采购活动违法。
现代沃尔不服财政部所作的被诉处理决定,以财政部未就其投诉事项进行审查、查处,未履行生效判决所确认的监管职责等为由,向北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求法院撤销被诉处理决定,判令财政部重新作出行政行为。
一审法院判决认定,根据北京市第一中级人民法院(2005)一中行初字第432号、北京市高级人民法院(2007)高行终字第247号行政判决,已经判决财政部对现代沃尔针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复,而被诉处理决定正是根据上述生效判决作出。因此,对财政部作出被诉处理决定的法定职责,在本案中不再审查评述。
一、被诉处理决定的程序合法性
(一)财政部门在作出政府采购投诉处理决定前,应当保障与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序的权利,此为正当程序原则的应有之义,也是财政部门的法定义务。行政机关在作出行政行为前,应当通知利害关系人参加行政程序,并保障其陈述意见、提交证据等程序权利,避免利害关系人在未陈述申辩甚至毫不知情的情况下,受到行政行为的侵害,此为正当程序原则的重要内涵。而且,对于政府采购投诉处理程序中的利害关系人参加问题,《政府采购供应商投诉处理办法》亦有明确规定。参照该办法第十二条及第十三条规定,财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本,而被投诉人和与投诉事项有关的供应商则应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部门作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料。上述规定之目的,即在于保障包括与投诉事项有关的供应商在内的利害关系人参加行政程序的权利,并对其行使该权利的行为加以规范。因此,在政府采购投诉处理程序中,财政部门通知与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序,既是正当程序原则的要求,也是财政部门的法定义务。
(二)关于“与投诉事项有关的供应商”的具体范围,相关法律规范并未予以明确列举,对于“与投诉事项有关”这一概念的判断标准,亦无明确界定。结合法理予以分析,在行政行为所涉及的行政法律关系中,如果公民、法人或者其他组织的权利义务将直接因行政行为而产生、变更或者终止,则通常属于应当参加行政程序的利害关系人。而参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定,“财政部门经审查,对投诉事项分别作出下列处理决定:……”。因此,投诉处理决定系针对投诉事项作出,即可认为“与投诉处理决定”或“与投诉处理结果”有利害关系亦构成“与投诉事项有关”。对此,《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条亦可佐证。该条规定,“财政部门……,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”,此处所称“其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”,当然包括“与投诉事项有关的供应商”。因此,如果供应商的权利义务将直接因投诉处理决定而产生、变更或者终止,则该供应商与投诉处理决定即有利害关系,亦为“与投诉事项有关的供应商”。
(三)本案与通常情况下处理决定系针对投诉事项作出略有差异之处在于,被诉处理决定尚未直接针对投诉人(即现代沃尔)的具体投诉事项进行审查,被诉处理决定对此特别予以说明:“鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误,本机关不再对投诉事项逐一进行审查”。但由于被诉处理决定的逻辑实际上是将整个采购程序的合法性视作是审查现代沃尔具体投诉事项的先决问题,因此与被诉处理决定有利害关系的供应商,也应属于“与投诉事项有关的供应商”。
(四)一审第三人广东开元医疗科技有限公司(以下简称开元医疗)在本案中与被诉处理决定有利害关系,应属于“与投诉事项有关的供应商”。财政部答辩认为,被诉处理决定考虑到合同已经履行,因此决定采购活动违法,对合同的履行并不会产生实际影响,因此开元医疗不构成“与投诉事项相关的供应商”。但是,被诉处理决定系根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第(三)项作出,而该项规定适用的前提即是财政部门“认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的,或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的”。在此前提下,财政部门再根据上述办法的规定进一步区分“政府采购合同尚未签订”、“政府采购合同已经签订但尚未履行”以及“政府采购合同已经履行”等三种不同情况分别作出不同的处理决定。因此,《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条虽然针对不同情形规定的处理方式有所不同,但适用该条作出的处理决定从法律效力上会对中标、成交结果产生影响。而且参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第(三)项规定,“给采购人、投诉人造成损失的,由相关责任人承担赔偿责任。”因此,决定采购活动违法,是对采购活动合法性作出的具有法律效力的评价,会对采购人以及中标人的权利义务产生直接的影响。本案中,开元医疗作为中标人,其在政府采购中的相关权利义务可能直接因被诉处理决定而受到影响,其当然构成与被诉处理决定有利害关系的供应商,亦即“与投诉事项有关的供应商”。
综上,本案中,财政部在投诉处理程序中既未通知与投诉事项有关的开元医疗参加行政程序,亦未向其送达被诉处理决定,对开元医疗的程序权利已经造成侵害,已经构成程序违法。
二、被诉处理决定的实体合法性
本案被诉处理决定认定,“中标通知书发出后,被投诉项目政府采购合同已经履行”。这一事实是被诉处理决定适用《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第(三)项的要件性事实,该事实能否确认,将对最终的处理方式产生重大影响,属于本案关键事实之一。但综合现有证据,惟有国家卫计委在投诉处理程序中提交的答复意见中提及“该投诉所涉及的血气分析仪设备在2005年招标结束后已按照合同签约执行,并由中标厂商配送至相关传染病医院投入使用。”合同是否履行除了根据合同当事人的陈述,一般还应当有其他客观证据予以佐证。况且,中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会(以下简称国家卫计委)只是合同的一方当事人,在作为合同对方当事人的开元医疗未参加投诉处理程序,又无其他证据能够佐证的情况下,被诉处理决定仅以合同一方当事人的单方陈述即确认上述事实,主要证据不足。
综上所述,财政部在投诉处理程序中未通知开元医疗参加行政程序,亦未向其送达被诉处理决定,构成程序违法。上述违法情节既侵害开元医疗的程序权利,亦可能影响被诉处理决定本身的公正性和正确性,被诉处理决定在被投诉项目合同是否履行等关键性事实的认定方面,也存在证据不足的问题。因此,被诉处理决定依法应予撤销。现代沃尔请求撤销被诉处理决定,并判令财政部重新作出行政行为的诉讼请求成立,应予支持。财政部应当针对现代沃尔所提出的具体投诉事项,依法全面审查并作出处理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十条第(一)、(三)项规定,判决:一、撤销财政部所作被诉处理决定;二、财政部应当于法定期限内针对现代沃尔的投诉重新作出处理决定。
财政部不服一审判决,向本院提出上诉,请求二审法院撤销一审判决。主要理由如下:一、被诉处理决定程序合法,一审法院理解和适用法律法规错误。开元医疗与被诉处理决定和结果没有利害关系。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第(三)项的规定,政府采购合同已经履行的,决定采购活动违法,给采购人、投诉人造成损失的,由相关责任人承担赔偿责任。财政部经依法审查,被投诉项目的采购合同已经履行,在合同已经履行的情况下,根据上述规定决定采购合同违法,并未作出重新开展采购合同活动或撤销合同的决定。鉴于财政部在被诉处理决定中已决定被投诉项目的采购方式和采购程序违法,但并未否定开元医疗与采购人之间采购合同的效力,并不影响开元医疗在采购合同项下的权利义务;亦未认定开元医疗对采购活动违法负有任何责任。故开元医疗并不构成《政府采购供应商投诉处理办法》中所指的“与投诉事项有关的供应商”的情形。财政部未通知开元医疗参加投诉处理程序并不违法。二、被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿,一审法院认定事实错误。采购人和采购代理机构作出的答复,财政部可以信赖并作为审查和处理的依据。采购合同已经履行的事实从未被提出过质疑。财政部处理投诉事项采取书面审查的办法,仅在财政部依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条的规定,认为有必要时,可自行决定进行调查取证。在国家卫计委和国信招标答复中均明确陈述采购合同已经履行的情况下,财政部没有义务也没有必要就此问题进一步核实或调查取证。三、本案涉及的采购项目,属于适用法律错误导致采购程序整体违法,且财政部已作出采购活动违法的决定,财政部无必要亦无法针对现代沃尔的投诉事项逐一处理。综上,请求二审法院撤销一审判决,维持被诉处理决定。
现代沃尔答辩认为,一审法院认定财政部作出被诉处理决定行政程序违法,是正确的。财政部已认定采购活动违法,故投标供应商与被诉处理决定均有利害关系。财政部未履行其相应的监管职责。另外,财政部所作被诉处理决定适用法律错误且认定事实不清,一审法院撤销被诉处理决定,并判令财政部重新作出处理决定正确。请求二审法院驳回上诉,维持一审判决。
一审中,国信招标同意被诉处理决定,同意财政部的意见。国家卫计委、开元医疗经合法传唤均未到庭陈述意见,亦未针对被诉处理决定向一审法院提交书面意见。二审中,在法定答辩期内,国信招标、国家卫计委及开元医疗均未向本院提交书面意见。
一审法院审理期间,财政部向法院提交了以下证据:1.北京市第一中级人民法院(2005)一中行初字第432号行政判决书;(2007)高行终字第247号行政判决书,用以证明生效判决要求财政部就现代沃尔提出的被投诉项目的投诉予以处理和答复。2.2005年1月7日现代沃尔提交《关于国家医疗救治体系项目(项目编号:GXTC-0404038)中标公示的投诉书》及相关投诉材料;3.2004年10月被投诉项目的《招标文件》部分内容。证据2、3,用以证明投诉书中所列被投诉人与招标文件及《政府采购法》的规定不相符;4.财库(2013)59号《财政部投诉处理决定书》;5.2013年7月10日现代沃尔向一审法院提交行政起诉状;6.北京市第一中级人民法院(2013)一中行初字第3543号行政判决书;7.2014年1月28日现代沃尔向北京市高级人民法院提交的行政上诉状。证据4-7,用以证明就财库(2013)59号《财政部投诉处理决定书》是否涉及被投诉项目,双方存在争议;8.财库便函(2014)71号《关于确认国家医疗救治体系采购项目(编号为GXTC-0404038)投诉案被投诉人的告知书》,用以证明投诉书中所列被投诉人与招标文件及《政府采购法》的规定不相符,财政部要求现代沃尔确认被投诉人;9.京沃尔经贸函复字(2014)第21号《有关国家医疗救治体系采购项目(编号为GXTC-0404038)相关事宜的复函》,用以证明现代沃尔书面确认被投诉人为原卫生部;10.财库便函(2014)88号《提出答复通知书》,用以证明财政部要求国家卫计委、国信招标就投诉事项提交书面说明和相关证据材料;11.国信招标于2014年4月1日作出《关于国家医疗救治体系项目投诉事项和有关招标情况的汇报》,用以证明就现代沃尔的投诉事项,财政部已向国信招标进行了调查;12.国卫财务价便函(2014)154号《国家卫生计生委财务司关于提供国家医疗救治体系项目D包投诉事项处理工作相关材料的复函》,用以证明就现代沃尔的投诉事项,财政部向国家卫计委进行了调查,以及被投诉项目已按照合同签约执行;13.2004年10月国家医疗救治体系项目的招标文件部分内容,用以证明该采购项目未依照《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定执行,适用法律和采购程序错误;14.2004年12月22日《国家医疗救治体系项目评标结果公示》,用以证明被投诉项目中标结果公示未包括评标委员会成员名单,不符合《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定。
现代沃尔于法定期间向一审法院提交媒体相关报道网页打印件,用以证明采购活动的违法性,以及财政部没有进行查处。
国家卫计委、国信招标以及开元医疗均未向一审法院提交证据。
一审法院经审查认为,财政部提交的证据4-7为其他投诉处理案件的相关材料,与本案无关,不予采纳;现代沃尔提交的证据与本案无关,亦不予采纳。对财政部提交的其他证据,均予采纳。上述证据均已随案移送本院,本院经审查认为,一审法院认证意见正确,本院予以确认。
根据上述合法有效的证据,以及各方当事人不持异议的陈述内容,本院确认如下事实:
2003年9月,国务院批准国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)、原卫生部编制的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》。据此,原卫生部作为政府采购人,委托采购代理机构即国信招标于2004年10月对医疗救治体系项目进行公开招标,招标编号为:GXTC-0404038。现代沃尔参加其中D包血气分析仪的投标,即本案被投诉项目的投标。2004年12月21日,被投诉项目公示中标人为广东开元医疗设备有限公司(企业名称后变更为广东开元医疗科技有限公司,即开元医疗)。次日,现代沃尔向国信招标提出质疑,但未获满意答复。2005年1月7日,现代沃尔以原卫生部国家医疗救治体系领导小组、国家发改委国家医疗救治体系领导小组为被投诉人,向财政部提出投诉。投诉事项具体略为以下4项:1.投诉人所投产品是血气分析仪中最好的品牌之一,其以最低价投标而未中标,也得不到合理的解释。2.招标文件中无具体评标方法、打分标准、计算公式。3.中标公示应包括评标委员会成员名单而未包括,不符合法定标准。4.中标人在其他投标中相同产品的价格比本投标报价低。
2005年3月23日,现代沃尔认为财政部未对其投诉作出处理和答复,向一审法院提起行政诉讼。2006年12月8日,一审法院作出(2005)一中行初字第432号行政判决,判令财政部对现代沃尔针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。财政部不服一审判决上诉至北京市高级人民法院。2012年11月21日,北京市高级人民法院作出(2007)高行终字第247号终审判决,驳回上诉,维持一审判决。
2013年3月14日,第十二届全国人民代表大会第一次会议决定批准国务院机构改革和职能转变方案,“……将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会。……不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会”。2014年3月,现代沃尔根据财政部要求,确认被投诉人为原卫生部,3月27日财政部向国家卫计委、国信招标作出《提出答复通知书》,并转送了投诉书副本,同时要求国家卫计委、国信招标就投诉事项和有关情况提交书面说明,并提供相关的证据材料和法律依据。同年4月,国信招标、国家卫计委先后向财政部提交书面答复意见。同年5月9日,财政部作出被诉处理决定。在此过程中,财政部对投诉进行处理未通知开元医疗参加投诉处理程序,其后亦未向开元医疗送达被诉处理决定。现代沃尔因不服被诉处理决定,遂诉至一审法院。
本院认为,本案存在两个争议焦点问题,即被诉处理决定的行政程序是否合法,以及被诉处理决定所认定的事实是否证据充分。
关于被诉处理决定的行政程序是否合法的问题。
行政机关作出影响行政相对人或利害关系人权益的行政行为前,应当听取其陈述、申辩意见。特别是行政机关作出对行政相对人或利害关系人不利的行政行为,必须给予其陈述意见、提交证据等程序权利,以避免产生行政相对人或利害关系人在缺乏相应程序保障的情况下,合法权益受到侵害的可能性。正当程序,已成为评判行政行为合法、正确与否的重要依据和基本原则。
《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定,财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条规定,被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部门作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料。
本案中,现代沃尔向财政部的投诉涉及四个事项,其中第四个投诉事项表述为“中标人在其他投标中相同产品的价格比本投标报价低”。因此,现代沃尔的投诉事项内容包含了“中标人”的相关事宜。因本案所涉及的被投诉项目的中标人为开元医疗,其作为采购活动的供应商之一,开元医疗即属“与投诉事项有关的供应商”。财政部针对现代沃尔的投诉进行处理,应依据《政府采购供应商投诉处理办法》的前述规定,在受理投诉后3个工作日内向开元医疗发送投诉书副本,开元医疗亦应在收到投诉书副本之日起5个工作日内,以书面形式向财政部作出说明,并提交相关证据、依据和其他有关材料。由于财政部在投诉处理行政程序中,未通知开元医疗参加行政程序,导致开元医疗无法进行举证、陈述及申辩。在此情况下,财政部径行作出处理决定,认定采购活动违法,同时,财政部亦未向开元医疗送达被诉处理决定,故一审法院认定财政部对开元医疗的程序权利已经造成侵害,构成行政程序违法,是正确的。
关于被诉处理决定认定事实是否证据充分的问题。
行政机关作出行政行为,认定事实应证据充分、确凿。本案中,被诉处理决定认定“中标通知书发出后,被投诉项目政府采购合同已经履行”。财政部作出上述事实认定的依据是,国家卫计委在投诉处理程序中提交的答复意见中提及“该投诉所涉及的血气分析仪设备在2005年招标结束后已按照合同签约执行,并由中标厂商配送至相关传染病医院投入使用”。作为本案的重要事实之一,即被投诉项目政府采购合同的履行,不仅要有当事人的陈述,更应有合同履行的客观证据加以佐证。因开元医疗未参加投诉处理程序,故对合同是否履行及相关情况亦未予以说明或举证。鉴此,财政部在客观证据并不充分的情况下,仅以国家卫计委致其复函中载明的内容认定该关键事实,确系认定事实的证据不充分。另外,财政部不能以采购合同履行问题从未被提出过质疑为由,而怠于履行审查的职责。财政部亦不能基于对国家卫计委的信赖,在没有客观证据佐证的情况下,仅以函件表述内容作为审查及处理的事实依据。财政部认为依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条的规定,“认为有必要时,可自行决定进行调查取证”。本院认为,如果存在证据不能充分证明客观事实的情况下,调取并获得客观事实的证据即应成为“必要”。故财政部的上述主张和理由不能成立,本院不予支持。
综上,财政部所作被诉处理决定,存在行政程序违法、认定事实证据不足等问题,一审法院判决撤销被诉处理决定,判令财政部应针对现代沃尔的具体投诉事项依法全面审查并作出处理正确,本院应予维持。财政部的上诉请求缺乏事实及法律依据,本院不予支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长  赵宇晖
代理审判员  赵世奎
代理审判员  李 洋

二〇一六年三月十八日
书 记 员  李文博
 
 
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电话总机:(010) 82002863 82002509
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