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助推PPP:政府采购竞争性磋商“试水” 
助推PPP:政府采购竞争性磋商“试水”
http://www.ceh.com.cn/epaper/uniflows/html/2015/02/12/A03/A03_50.htm

2015-02-12 第A03版:项目建设与招投标

作者: 李明思 来源:中国经济导报
    
中国经济导报记者|李明思

    为深化政府采购制度改革,适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作(PPP)模式等工作需要,财政部近日发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(简称《磋商办法》)和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(简称《PPP办法》)。
    《磋商办法》主要适用于政府购买服务项目,市场竞争不充分的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目等5种情形。《PPP办法》主要适用于PPP项目实施机构(采购人)选择合作社会资本(供应商)的情形。
    财政部国库司(政府采购管理办公室)有关负责人表示,竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式,核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,倡导“物有所值”的价值目标。在“竞争报价”阶段,竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”,区别于竞争性谈判的“最低价成交”。之所以这样设计,就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易,并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争,将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来,达到“质量、价格、效率”的统一。
    中国人民大学法学院副院长、中国人民大学金融创新与风险治理研究中心筹建负责人杨东对中国经济导报记者表示,“竞争性磋商采购方式”代表了一种趋势,具有积极意义。

以竞争性磋商推广PPP

    目前我国政府采购法规定的政府采购方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
    北京市辽海律师事务所主任谷辽海常年关注政府采购,他对中国经济导报记者表示,今后若干年时间里,各级政府的许多公共服务设施会继续吸引社会资本进入,比如公路、桥梁等,而且也会继续有社会资本投资建设然后进行收费管理,比如城市供水,供电、供热、供气等,但政府如何与社会资本进行合作,怎样促进产业发展,必然涉及到政府采购方式的选择问题。
    从目前地方政府披露的项目看,2015年PPP投资主要集中在轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、网管改造等领域。然而,在目前的PPP项目中,特许经营权授予方式除了招投标,还有拍卖、竞争性谈判、直接授予等,但仍以招投标为主。
    一位不愿透露姓名的业内专家对中国经济导报记者表示,只有风险比较清晰的项目才适合招投标。其他项目中,政府需求往往很模糊,少不了漫长的磋商,因此,应当增加竞争性谈判比例。“《PPP办法》中倡导‘采购结果确认前的谈判’,更重视缔约过程的沟通,也是在这方面做了补充。”
    对于2014年2月1日开始施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》后不到一年,财政部又发布《磋商办法》和《PPP办法》,杨东认为,这表明了“政府采购竞争性磋商”这一新生事物的特定用途。同时也可以看出,这是为了推进政府采购服务以及推广PPP模式而进行的制度创新。
    上述不愿具名的专家也认为,竞争性磋商这个适应当前大量政府服务采购需求、PPP合作模式推广要求的新模式,是在此前其他采购方式经验基础上的制度优化。
    中国经济导报记者在采访中了解到,相关创新还有很多:对于技术复杂、专业性强的政府采购项目,评审专家中还应当包含1名法律专家,这在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中,将具有较高可操作性和适用性。今后,大量PPP项目都会通过竞争性磋商方式,在政府与投资人之间形成良性互动。
    按照《政府采购法》,公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价是5种既有采购方式,竞争性磋商的产生,来源于《政府采购法》第二十六条第一款第六项“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。这意味着,目前已经有了6种“有名”的采购方式,而且《政府采购法》已经为未来的第七种、第八种以至更多方式预留了空间。

《政府采购法》亟须完善

    目前,省级地方政府披露的2015年PPP项目计划投资总额已经超过1万亿元。其中,云南、青海、江西、河南等省份的投资额均超过千亿元,福建省首批122个试点项目的投资总额达2247亿元。但是地方融资平台清理也在客观上使得各地基建资金压力增大。因此,引入民间资本大力发展PPP,已经成为地方政府的较好选择,实际上,这也成为今年大多数地方政府的重点工作之一。
    然而,在发展PPP过程中,《招标投标法》、《政府采购法》仍是绕不开的话题。
    谷辽海认为,民间资本进入公共采购项目,要考虑到如何确保信息透明、竞争充分、机会公平、防止腐败,以及如何选择物有所值的产品或服务,怎样才能使所有符合条件的纳税人都有平等参与机会,这些都呼唤着《政府采购法》的进一步完善。
    谷辽海介绍说,《政府采购法》虽然规定了货物、服务和工程项目的采购方式,但没有明确不同采购方式的使用条件及采购程序。通常情况下,货物和工程采购,与服务采购之间是不同的。《政府采购法》没有为服务采购提出专门的采购程序。服务采购标的不同于货物和工程采购,它通常涉及无形商品的供应,质量和精确内容可能难以完全量化。服务的确切质量可能要视供应商的技术和专门知识而定。而在货物和工程采购中,货物和工程价格是评审的主要标准,但在服务采购评审和选择过程中,人们往往并不把服务价格看作是与供应商素质和能力同样重要的因素。基于这些差异,为了获取物有所值的某些公共服务,《政府采购法》很需要作出专门规定。
    谷辽海表示,财政部倡导竞争性磋商采购方式有一定积极意义,但《磋商办法》和《PPP办法》还需要认真对接,增强实践中的可操作性。PPP采购项目涉及到政府各职能部门,单一部门的行政规章很难在各部门得到统一有效执行,“如果不在国家法律或行政法规层面上进行规范,可能不会有大量社会资本进入公共服务项目”。
    “实际上,我国《招标投标法》所规定的邀请招标、《政府采购法》所规定的邀请招标和竞争性谈判、我国《招标投标法实施条例》所规定的两阶段招标等采购工具,都完全适用于服务方面的采购标的。”谷辽海认为,早在20多年前,联合国国际贸易法委员会就曾指出,竞争性谈判、两阶段招标、邀请招标的采购工具,虽然名称各异,但使用条件大同小异,各采购工具都载有促进竞争、客观和透明度的程序。
    谷辽海提醒说,“上述采购方法有一个共同点,即采购部门可与供应商进行谈判,以确定技术规范与合同条款,如果国家立法已经选择了其中某一采购工具,就不一定需把3种方法都写入其采购法内,过多的采购方法会让人们无所适从,反而不利于普法和学习掌握,也不利于执法。”

“物有所值”如何量化

    竞争性磋商采购方式明确倡导“物有所值”(VFM)。事实上,所谓“物有所值”评价,包括定性评价和定量评价两个方面,前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比,能否增加供给、规避风险、提高效率等,后者主要通过把整个项目周期的政府支出现值与传统模式下公共部门的支出进行比较,以确定“物有所值”的量。
    英国最早将“物有所值”引入公共基础设施项目采购模式比选并加以完善,最终形成了评估指南。目前,加拿大、澳大利亚、韩国、日本等国也都加以采用。
    对此,大岳咨询总经理金永祥曾撰文指出:“物有所值套在国内项目上不现实。我国法制不健全,政府与国有企业的边界模糊。另外,只考察现金流,忽略了环境效益、公众福利,也是不对的。”金永祥认为,与传统体制相比,PPP模式能够提高服务质量和运营效率,但也有新增成本,包括政府体制改革、项目市场化产生的新风险,以及新增交易及监管成本,核算起来难度很大。
    一位投资人士对中国经济导报记者表示,“部门规章制度不可盲目依赖,关键还是要实事求是,因地制宜。无论是竞争性磋商还是招投标,执行不好都可能流于形式。关键是看谁用,以及想不想真正选出好的投资。在‘物有所值’方面,我们才刚刚起步。
 
 
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